25 августа 2017

Интервью с Владимиром Назаровым о научном докладе НИФИ

Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) опубликовал научный доклад «Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность», подготовленный совместно со Всемирным банком. Это результат многолетней научной работы и исследований, в котором представлены история развития адресной социальной поддержки в России, архитектура нынешней государственной системы мер социальной поддержки и бюджетные расходы на нее, дана оценка авторами эффективности российской государственной системы мер социальной поддержки, а также предложены управленческие, организационные и аналитические инструменты, которые должны способствовать достижению целей сокращения бедности за счет переориентации этой системы на адресную помощь гражданам с низким уровнем доходов.

Научное сообщество и специалисты, напрямую занимающиеся данной проблематикой, высоко оценили проделанную коллективом авторов работу. Но в связи с тем, что в СМИ появилась некорректная и искаженная трактовка содержания доклада, мы решили пообщаться с одним из редакторов доклада — директором НИФИ Владимиром Назаровым.

— Владимир Станиславович, ваш институт опубликовал научный доклад «Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность». Давайте начнем с главного: так все-таки предлагал НИФИ в этом докладе отменять социальные льготы для бюджетников и силовиков или нет?

Мы хотим раз и навсегда пояснить, что в научном докладе НИФИ и Всемирного банка нигде применительно к социальным льготам для силовиков и бюджетников не используются слова «отменить» или «лишить». Речь идет только об изменении учета социальных выплат в бюджетной классификации. Мы говорим об исключении выплат, которые предоставляются гражданам в связи с их профессиональной деятельностью, из бюджетных расходов по разделу «Социальная политика» и о включении их в соответствующие целевому значению разделы бюджетной классификации.

При этом хочу пояснить, что исключение расходов на выплаты и льготы из раздела «Социальная политика» бюджетной классификации не является отказом от обязательства предоставления этих льгот. В бюджетной классификации эти выплаты работающим гражданам встают на свое законное место — в раздел по оплате труда. Они являются одним из элементов вознаграждения за труд, частью эффективного контракта работника. Учитывать и оценивать эффективность расходования этих бюджетных средств мы будем уже с точки зрения трудовых отношений и справедливости оплаты труда, а не в рамках системы государственной поддержки граждан, подверженных социальным рискам. В этом существенная разница и с точки зрения целеполагания, на что государство тратит средства, и с точки зрения того, насколько эффективно оно это делает. Выступая в роли работодателя, государство должно нести ответственность как работодатель.

Замечу, что наше предложение не оригинально. В докладе как раз приводится пример США, где пенсионное обеспечение федеральных полицейских содержит обширный перечень дополнительных мер, которые финансируются за счет Фонда социального страхования и пенсионных фондов, но не учитываются в качестве мер социальной защиты населения, поскольку, производя отчисления в соответствующие фонды, государство действует как работодатель, а не как защитник социально уязвимых категорий населения. Точно так же пенсионное обеспечение военнослужащих в США финансируется из специального пенсионного фонда, ежегодные отчисления в который утверждаются конгрессом США в составе общей целевой статьи расходов Министерства обороны США, связанной с оплатой труда военнослужащих. Ни отчисления в счет будущих пенсий, ни отчисления на медицинское обслуживание не учитываются в составе расходов федерального правительства США на социальную защиту населения. Кроме того, в США существует специальное Министерство по делам военных ветеранов, имеющее внушительный бюджет, однако средства, расходуемые этим ведомством ежегодно на поддержку ветеранов, не учитываются в составе средств на оказание мер социальной поддержки населения, поскольку и в этом случае основанием для оказания помощи является не нуждаемость, а ущерб здоровью, связанный с участием в военных действиях.

В России начиная с 2016 года выплаты государственным служащим проходят в федеральном бюджете как выплаты персоналу государственных (муниципальных) органов, за исключением фонда оплаты труда, тогда как раньше они проходили как социальные выплаты населению. Тем самым часть выплат, которые представляют собой «социальный пакет» государственного служащего, были отделены от социальных выплат населению. Также с 2016 года компенсации на оплату жилья и ЖКУ сельским специалистам, работающим в федеральных учреждениях, были переведены в расходы на «выплаты персоналу учреждений, за исключением фонда оплаты труда», и на «субсидии бюджетным учреждениям на иные цели». Несмотря на такой прогресс в изменении учета выплат, часть мер «социального пакета» госслужащим, силовикам и бюджетникам так и остается «социальными выплатами населению».

При этом хочу обратить внимание, что никто из федеральных бюджетников, видимо, даже не заметил данных изменений, раз в СМИ об этом не упоминалось. По сути, мы переложили деньги из одного кармана государства в другой. Казалось бы, зачем? Но, повторюсь еще раз, мы просто наводим порядок в системе соцподдержки. В ней должны остаться только те меры и расходы на них, которые помогают гражданам и семьям в случае наступления одного из социальных рисков. Если страховая часть соцзащиты это превентивные меры государства, то соцподдержка — помощь человеку, когда он уже попал в трудную ситуацию.

— А какие пособия вы все-таким предлагаете отменить? Есть такие?

— За последние два года мы детально изучили и продолжаем изучать практику регионов. Мы очень тесно сотрудничаем с регионами и в рамках работы департаментов Минфина, и в своей непосредственной научно-практической работе. Они делятся с нами своими проблемами, мы даем им советы и спрашиваем в свою очередь совета у них как у практиков. Так вот, в нашей совместной работе мы выделили ряд общих для всех регионов проблем, которые называем в своем докладе «болевыми точками» региональных социальных бюджетов, и предлагаем конкретные мероприятия по их нейтрализации. Чтобы регионы несли ответственность только за то, за что обязаны нести, и им на это хватало ресурсов. Речь идет о более тонкой настройке региональных систем соцподдержки, о переориентации и смещении акцентов в сторону помощи нуждающимся, и в первую очередь семьям с детьми. Сегодняшние здоровые и образованные дети — это наше с вами спокойное будущее и обеспеченная старость. Поэтому здесь и сейчас поддерживать нужно их и не только выплатами, но и через развитие социальных услуг.

Что же касается выплат и льгот, которые нужно отменить, во многих регионах встречаются меры, дублирующие федеральные или установленные в дополнение к ним меры социальной поддержки. Тем самым регион обеспечивает социальную поддержку не только своих региональных льготников, но и граждан, входящих в федеральный регистр льготников. Конечно, в соответствии с действующим законодательством регион вправе устанавливать за счет своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки. Однако встает вопрос, с какой целью регион берет на себя обязательства дополнительно поддерживать те категории граждан, которым уже оказывается поддержка из федерального бюджета и часто она является намного существеннее региональной.

Также в докладе мы продвигаем идею консолидации многочисленных разрозненных льгот и выплат в одно универсальное пособие. Так, например, семьям с детьми по разным поводам, но с одной и той же целью с разной регулярностью выплачиваются, как правило, очень небольшие суммы. На наш взгляд (и зарубежная практика это доказывает), внедрение единого пособия даст очевидный положительный эффект как с точки зрения управления системой соцподдержки — она станет более простой, управляемой и прозрачной, — так и с точки зрения самого получателя: одно пособие и в большем размере, чем раньше. То, что высказывается против этой идеи, связано с нежеланием что-либо менять в системе соцподдержки. Да, у нас выплаты и льготы предоставляются разными органами власти, а главный орган управления соцзащитой в результате не имеет полной картины о социальной поддержке в регионе. Ни в одном регионе нет единого регистра получателей мер социальной поддержки, каждый орган власти ведет свой. Для того чтобы перейти к единому пособию по нуждаемости, нужно много усилий. Например, Великобритания с 2013 года идет по этому пути и уже дважды за это время сдвигала сроки окончания перехода. Конечно, можно сказать, что ломать не строить, но мы не предлагаем ломать — мы предлагаем постепенно перенастроить то, что уже создано. Чтобы потом те, кто придут к нам на смену, не разгребали наши завалы.


— А что, по-вашему, должна представлять собой прозрачная система финансирования социальной поддержки?

— В сегодняшней ситуации (за редким исключением) невозможно понять, с какой целью предоставляется та или иная мера социальной поддержки, а также сколько же государство или регион тратит бюджетных средств на программу или категорию получателей. Поясню. Практически в каждом регионе есть меры по обеспечению льготного или бесплатного проезда отдельным категориям граждан, а также компенсации (льготы) на оплату жилья и ЖКУ. Так вот в рамках одного регионального закона, который в бюджете отражается одной цифрой, могут находиться средства на финансирование этих льгот как для федеральных льготников (если регион решил их дополнительно поддерживать за счет собственных средств, о чем я упоминал), так и для региональных льготников. И увидеть, на кого сколько мы тратим, мы не сможем. Более того, этих категорий получателей в таком законе могут быть десятки! Например, в Кемеровской области порядка 16 различных категорий имеют право на льготный проезд. Эти категории получателей очень разные (многодетные семьи, ветераны труда, репрессированные и реабилитированные, ветераны Великой Отечественной войны, малообеспеченные граждане, студенты и дети, инвалиды и т.д.), и при всем желании мы никогда с вами не сможем узнать, сколько же на самом деле стоит, например, социальная поддержка семей с детьми в данном регионе, потому что таких мер, как льготный проезд или льготы по ЖКУ, много, но дифференцированный учет по ним отсутствует, а есть лишь одна цифра в бюджете.

Регионы имеют право вводить свои собственные меры поддержки граждан, и они старались все эти годы наращивать количество мер. Однако, возвращаясь к прозрачности, мы столкнулись сейчас с тем, что в ее отсутствие мы не можем оценить эффективность мер или провести межрегиональный сравнительный анализ, просто потому что они все имеют разные региональные наименования и кодифицируются в региональных бюджетах тоже по-разному.